朱曉兵:新形勢下開展TOD研究的思考

發布時間:2018-11-02 瀏覽次數:2636

導讀:在今天頭條的合伙人專訪里面,我們提到了何識團隊所進入的軌交TOD領域,其實目前來看全國各地的TOD投融資實踐蓬勃興起、發展勢頭迅猛,但同時也遇到不少問題和困惑,希望國內知名TOD研究專家/軌道世界TOD專欄作家朱曉兵先生《新形勢下開展TOD研究的思考》一文能為行業同仁答疑解惑。



朱曉兵

西南交通大學(上海)TOD中心主任

《軌道世界》TOD專欄作家 榮譽主編


朱曉兵,國內知名TOD研究專家,西南交通大學上海研究院副院長,西南交通大學(上海)TOD 研究中心主任,西南交通大學中國PPP 研究院決策咨詢委員會委員。曾在美國AECOM 公司擔任大中華區TOD 執行總監、美國柏誠公司中國區基建總監、港鐵建設設計經理等職務。朱曉兵先生有著24 年的工作經驗,是中國大陸最早從事TOD 研究和實踐的人士之一,從2003 年起就致力于探索中國大陸的軌道交通TOD,至今已主持或參與了大陸十多個城市的60 多個TOD 項目,其中包括不少具有創新性和探索性的項目。近年來尤其關注軌道交通的投融資改革,積極探索體制機制和政策法規方面的解決方案,具有豐富的項目實操經驗。



一、前言

TOD 是“Transit-Oriented-Development” 的字母縮寫,是一種以公共交通為導向的發展模式。從城市與交通協同發展的效益角度看,TOD 模式可以達成公共交通站點與周邊地區土地開發的良性互動:一方面,公共交通可以帶來大量客流,帶動沿線的房地產業發展和物業增值;另一方面,沿線地區的發展反過來會增加公共交通的客流,為公共交通提供穩定或不斷增長的票務及資源開發經營收入。

公共交通有多種方式,各種交通系統對周邊地區發展所帶來影響的類型和程度不盡相同,其中,運量大、速度快、班次密、準點安全的大眾捷運系統(Mass Transit)對開發的帶動效應最為顯著。本文所討論的TOD 中的“T”即指大眾捷運系統,結合中國大陸的行業/ 領域劃分,可具體分為鐵路(高鐵/ 城際鐵路)、城市軌道交通(地鐵、輕軌)和中運量捷運系統(現代有軌電車/ 快速公交(BRT)),另外,多模式結合的綜合交通樞紐也會對周邊地區的發展帶來重大影響,本文就針對這四類“T”展開討論。

TOD 中的“D”而言,根據地塊所處的區位不同以及其所依傍的公共交通系統不同,其開發的側重點和手法均有差別,但無論是城市重建地塊、填充地塊和新開發土地均可以TOD 理念來發展。因此,本文把TOD 之概念引申定義為:依托于大眾捷運系統的土地綜合開發。考慮到中文表述的簡單以及習慣,文中將以“軌道”代替“大眾捷運系統”。

縱觀世界各地的TOD,從城市規模、人口密度、出行特征等來看,對中國大陸城市最有借鑒意義、也被公認為綜合開發效益最好、投融資模式最成功的應該是香港和日本的幾個大城市,尤其是香港,其“軌道+ 物業”模式對大陸的示范作用最為廣泛和深遠。

中國大陸開始有意識地關注和探索TOD 模式可以追溯到2002 年,從深圳與港鐵探討深圳地鐵4 號線合作開始。在之后逾十年的時間里,伴隨著我國城市軌道交通的快速發展,TOD 理念被越來越多的城市知曉和接受,相關的研究和嘗試也逐漸增多。但直到2012 年黨的十八大前后,隨著我國政治經濟形勢的變化以及新的發展思路和戰略不斷推出,大陸對TOD 的探索和實踐才開始進入全面和深入的階段,并且真正觸及到TOD 能否在大陸落地的最關鍵——政策法規和體制機制方面的問題。

本文試圖概略梳理和分析近年來對TOD 產生重要影響的形勢、政策和需求變化,建議新形勢下TOD 研究的重點方向,供大家討論。


二、新形勢

● 以投融資體制改革為主旋律的新一輪軌道交通建設

無論是鐵路還是城市軌道交通,在“十一五”和“十二五”期間都經歷了快速的發展。2015 年是國家“十二五”規劃的收尾年,也是“十三五”規劃的編制年。當前,在經濟增速放緩且未來GDP 增速會逐步降低的形勢下,基礎設施投資將繼續作為中國經濟增長的主要驅動力。其中,鐵路和城市軌道交通作為投資金額特別巨大的公共消費型基礎設施,其建設投資已成為國家定向調控的重要抓手和穩定增長的重要基石;此外,還有中國鐵路走出去這條主線,國外的軌道交通項目也會越來越多。因此,軌道交通必將迎來新一輪的投資建設熱潮。

3月5日開幕的十二屆全國人大三次會議上,李總理明確提出使交通真正成為發展的先行官;要多管齊下改革投融資體制,以用好鐵路發展基金為抓手,深化鐵路投融資改革;在基礎設施、公用事業領域,積極推廣政府和社會資本合作模式。


因此,不同于過往絕大多數軌道交通由政府投資、建設和運營的模式,這將是以投融資體制改革為主旋律的新一輪軌道交通發展熱潮。

● 以提升質量和節約資源為核心的新型城鎮化

“中國30 多年來,城鎮化的成績很大,但是我們要研究一下,30 多年走過的道路,是不是可持續的。” ——李

我國經濟發展進入新常態,過去蔓延式、粗放式的以犧牲環境和浪費資源為代價的發展模式已經不可持續,對新型城鎮化的建設邏輯、發展邏輯、治理邏輯等方面要有全新的認識、梳理和引領。《國家新型城鎮化規劃(20142020 年)》中明確指出,“優化布局,集約高效...... 科學規劃建設城市群...... 合理控制城鎮開發邊界,優化城市內部空間結構,促進城市緊湊發展,提高國土空間利用效率”;“按照統一規劃、協調推進、集約緊湊、疏密有致、環境優先的原則,統籌中心城區改造和新城新區建設,提高城市空間利用效率,改善城市人居環境”;“推動特大城市中心城區部分功能向衛星城疏散,強化大中城市中心城區高端服務、現代商貿、信息中介、創意創新等功能。完善中心城區功能組合,統籌規劃地上地下空間開發,推動商業、辦公、居住、生態空間與交通站點的合理布局與綜合利用開發。”

TOD 所涉及的問題梳理,未來中國城鎮化必須堅持以人為本,以人為中心來配備城市功能和布局;必須節約集約用地,新城鎮的建設要限定邊界、集聚開發,同時更要重視城市存量土地資源的盤活和地上地下空間的立體開發;必須加快推進“三規合一”和“多規合一”,以統一協調一致的規劃奠定新常態下中高速發展的基礎;必須完善資金保障機制,為新型城鎮化的建設和可持續發展提供源源不斷之動力。概言之,資源節約型的精細化發展是必由之路。

● 以“一段婚姻”為本質的PPP

PPP 模式,英文全稱Public-Private-Partnership,國外稱之為公私合作或公私合營,中國規范說法是政府和社會資本合作。2013 7 31 日,李總理提出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措,這被認為是PPP 模式開啟的信號。2014 年以來,國務院、財政部、國家發改委連續發布一系列通知、意見、辦法、指南等政策文件力推PPP,中央相關部委和各級地方政府忙著推出PPP 項目,國企央企、民營企業紛紛投身或者被投身PPP 洪流。

PPP 的重要意義包括提高政府投資效率、改善負債結構、提高公共服務質量、發展混合所有制等。正常的PPP 項目,根據不同的項目需要會設計成不同的方式,但無論采用那種方式,企業都會參與PPP 項目運營。而企業一旦參與運營,就意味著企業和政府之間會形成一個長期的契約關系,因此,“PPP 運作并非僅關于交 易環節:一個PPP 項目是一段婚姻,而非一次婚禮”1。對于軌道交通項目而言,建設和運營維修成本昂貴,投資回收期長,PPP 通常會牽涉數十億、乃至數百億的資金,以及二、三十年的合作期限。

因此,強調PPP 的“婚姻”本質就顯得尤為重要,政府和企業在幾十年的“婚姻”期間必須按照契約精神和制度規則共擔風險、共享利益。更為重要的是,PPP 不僅是一種融資手段,政府還可以利用民營部門的生產和管理技術,提升軌道交通運營服務的效率與質量,實現績效升級。

眾所周知,香港地鐵的“軌道+ 物業”是十分成功的投融資模式,但在大陸一直難以復制,最主要的原因就在于利益分配和體制機制。此次PPP 浪潮,事實上是供給制度的偉大創新,將極大地驅動TOD 朝著實操落地方向的大步邁進。

● 不容忽視的挑戰與機遇

上述三方面可以看作是宏觀政策層面促進TOD 發展的利好因素,但切實推動TOD 項目的落地,還必須關注和應對新形勢下其他方面的挑戰。

首先,人口紅利終結。中國勞動力人口(20-64 歲)將從2015 年后開始負增長,而且下降速度將超過日本,這意味著以房和車為核心的工業經濟將達到頂峰,步入存量經濟時代。人口結構從工作年齡人口數量、撫養比、消費結構等三方面影響經濟增長,也將直接影響TOD 中“T”與“D”兩方面,特別是對于那些人口可能流出的城市。

其次,房地產形勢不容樂觀。經濟發展新常態下,房地產市場運行的主要特點包括商品房價格出現回落、房地產開發投資增速回落,土地交易價位趨高、房地產企業資金短缺、區域性分化明顯等,房地產行業正面臨再一次深度的調整,房地產商對于項目的選擇和決策越來越謹慎。

第三,產業結構面臨重大調整。傳統制造業產能過剩,在人口紅利結束以后,產業結構向服務業和先進制造業的轉移已是大勢所趨,通過導入產業和人口打造TOD 新市鎮、產業園的機會越來越少,建成區站點周邊的業態面臨轉型或升級。

第四,融資成本高,金融風險大。香港地鐵的“軌道+ 物業”模式通過把軌道與土地捆綁開發和經營,實現“以地養鐵”。這種模式,不但需要巨量的資金,軌道物業的建設和培育周期也需要3 5 年時間,再加上幾十年的運營維修投入,這大大增加了TOD 項目投融資的風險和成本。無論是軌道交通企業獨立還是通過與社會資本合作以PPP 模式進行“軌道+ 物業”的聯動開發,相關的金融業務能夠支撐是不可或缺的前提條件。

然而,挑戰總是與機遇并存。經濟發展新常態的實質是要求經濟發展告別過去傳統粗放的高速增長的階段,進入高效率、低成本、可持續的中高速增長階段。TOD 模式具有功能復合、集聚開發、公交/ 步行主導、串珠式城市空間結構等特性,是以人為本、提高城市土地資源集約利用、優化城市空間布局、提升公交運營效率的有效途徑,是軌道交通和新型城鎮化可持續發展的最佳選擇,與經濟發展新常態的要求天然契合。更為重要的是,TOD 模式可以實現資源整合后1+1>2 的增值,這將為促成政府和社會資本合作、探索軌道交通投融資創新模式奠定全新的共贏基礎。

三、對TOD 研究的思考

中國大陸學習并探索香港地鐵“軌道+ 物業”模式始于2002 年,基本上局限在城軌領域,雖然較早就逐步開始有針對全線、客源區和核心區不同范圍的研究,但早期的研究往往角度單一、針對局部問題、偏重空間形態,缺乏全面系統的研究,更少觸及深層次的利益分配、體制機制等問題。

但城軌領域對TOD 的探索近十多年來一直在不斷深入和前進,其中2011 2013 年進行的深圳地鐵6 號線前期研究可以說是中國大陸TOD 研究歷史上的一個里程碑:它是中國大陸首個以TOD PPP 為目標,斥資數千萬元人民幣、花費2 年時間完成的全面、系統、深入的研究。其研究目標、理念、方法和成果相對于前文提到的新形勢來說,都十分具有前瞻性和參考價值。基于對深圳6 號線以及其他城市相關項目實操經驗的總結,結合新常態下涉及TOD 的相關因素,從實操角度對今后TOD 研究的方向性問題提出以下思考與建議:

● 研究宗旨:實現“軌道+ 土地”項目全生命周期成本效益的最優

這其中包含三層含義。

首先是研究對象,必須把軌道與土地捆綁研究。一方面,“建軌道就是建城市”的理念已經廣為世人所接受,軌道的線位和站點本來就應該和城市的區域發展、城市更新、市政設施緊密銜接、統籌規劃、協同建設和發展。另一方面,軌道建設和運營維修成本昂貴,但其作為準公共產品,靠自身的盈利能力肯定無法實現財務平衡,土地綜合開發收益將是重要補充,因此這兩種資源必須整合考慮。不同的研究內容會對應于不同的研究范圍,對于地鐵來說,站點的輻射半徑約為1.5 公里,若研究土地開發價值,應當重點研究站點周邊800 米左右的核心范圍。

其次,是效益主導的研究。早期的TOD 研究往往以空間方案和規劃指標控制為主,雖然是十分重要和必要的內容,但由于“T”和“D”分屬不同領域和不同利益主體,又缺乏配套的體制機制和政策法規,項目最終難以落地。新形勢下,軌道要進行投融資改革、吸引社會資本,必須首先對產品的效益進行清晰的量化分析,才能形成洽談合作的基礎。最后,也是最重要和最容易被忽視的,是項目全生命周期的成本效益。

根據統計,國外一條軌道交通線30 年的運營成本通常是其建造成本的2 6 倍。另據中國城市軌道交通協會統計,2013 年全國15 個城市的軌交運營線路總成本378 億元,總收入199 億元,收入成本比僅為52%,普遍呈現入不敷出的狀態。因此,若不從全生命周期的成本效益來考慮軌道加土地的綜合開發,對軌道和城市的未來將是十分不負責任的行為。尤其是對于軌道交通PPP 項目來說,通常特許經營期長達二、三十年, 不把運營階段的成本效益算清楚,“風險共擔、利益共享、績效提高”就無從談起,項目流產和失敗的可能性幾乎是可以確定的。


● 研究核心:充分、科學地挖掘軌道和土地雙贏互動的增值效應

交通與城市協同發展具有軌道和站點周邊的土地與物業良性互動、互相增值的效應,當把軌道和土地資源捆綁考慮時,必須充分挖掘軌道和土地雙贏互動、1+1>2 的增值效應。若不能實現1+1>2,借助于TOD 的軌道交通投融資模式就失去了其存在的最根本的意義和依據。隨著現在軌道交通PPP 項目的蜂擁而上,已經出現了不少以PPP 名義及TOD 理念低價圈地,但土地仍然按傳統而不是整合協同方式進行開發,且不少PPP 主體原來僅擅長“T”或者“D”的某一方面,導致軌道建設與土地開發的水平及綜合效益低下。如此,甚至還不如既有的“T”和“D”分開開發的模式,造成新一輪的資源浪費。

另一方面,充分挖掘軌道和土地雙贏互動的增值效應并不是說可以一味的進行高強度的集聚開發,而是要在市場、交通、環境等因素可承受的前提下最大化提升土地利用效率和價值。要做到這一點,需要相當的專業技能、項目經驗、以及溝通、協調和整合技巧,同時還必須有配套的體制機制和政策法規才能實現。

● 研究保障:充分重視前期策劃、規劃

T”和“D”各自本來就包含眾多專業和環節,獨立來說軌道和房地產開發都是十分復雜的長、大產業鏈。TOD作為這兩條復雜產業鏈的跨界整合產品,其特點是精細化和高度整合,必須通過全過程全面、細致的分析研究和協調管理,才能做到相關階段、相關專業和相關環節的協調聯動,進而實現價值提升的TOD 項目落地。

其中,前期策劃和規劃是決定項目成敗的最關鍵環節。在海外,大規模的TOD 項目通常要耗費數年甚至十數年的策劃、規劃和協調、論證時間,政府和相關利益主體需要投入大量的人力和財力開展前期研究,但精心研究產生的效益提升相對于傳統的粗放、割裂的研究也是驚人的。

可喜的是,類似的項目前期研究也開始在中國大陸出現并取得了良好效果:深圳地鐵6 號線采用“地鐵工程可行性研究 + 綜合開發研究 + 投融資研究”這種“三位一體”的前期研究體系,總耗資4000 多萬元,歷時兩年(實際研究投入時間約1 年),全線共篩選出綜合開發潛力地塊 324 塊近10 平方公里,站點周邊800 米半徑范圍內在控規基礎上進行優化,總建筑開發量提高超過10%,站點周邊人口聚集度提高超過13.4%,軌道交通初期客流提升9.0%、遠期可達到18.0%

其中,僅長圳站/ 車輛基地這一個點周邊不到80 公頃的土地,規劃優化后的土地價值將由原來的73.7 億元人民幣增長到153.4 億元人民幣,一舉為6 號線PPP 項目的社會投資人招商奠定了基礎。深圳市政府總結6 號線前期研究的經驗時強調:策劃階段是創造價值最大的階段!


當前形勢下,無論是鐵路、城軌、有軌電車還是綜合交通樞紐,雖然政府完成建設投資計劃的壓力巨大,但一定要想方設法為前期研究創造充分的時間和經費條件,或者根據項目的進展分階段開展研究。若非如此,相關問題一定會在后續階段暴露或爆發,糾偏的代價將十分巨大,甚至喪失改正機會,要吸引及維持社會資本數十年的合作自然也困難重重。

● 研究思路:統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套

“國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見”(國發【201333 號)中提到,要按照“統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路推進鐵路投融資體制改革。這十六個字的思路非常適用于TOD 研究,同樣以深圳地鐵6 號線前期研究為例:

統籌規劃——統籌軌道和土地資源作為研究對象;政府主導,成立跨部門的領導小組領導和協調研究工作。

多元投資——項目伊始就把“軌道+ 物業”的港鐵模式作為目標,旨在實現多元投資的PPP 項目模式。

市場運作——所有規劃指標的確定都基于市場調研、實操開發方案策劃、土地價值評估,以及與相關利益主體和潛在社會資本的溝通協調,力求研究成果能最大程度地貼近市場。

政策配套——通過對相關體制機制和政策法規進行研究與創新,確保“軌道+ 物業”PPP 的路徑合規、可行。

四、對TOD PPP 的思考

國家近期推出了諸多軌道交通PPP 試點項目,但絕大多數都沒有捆綁土地資源。迄今為止,這種單純的軌道交通PPP 項目最為大家所熟悉的是北京地鐵4 號線。北京地鐵4 號線把項目153 億元的總投資劃分為107 億元的A 部分(主要為土建工程)和46 億元的B 部分(主要為車輛和機電設備),由特許公司投資建設B 部分、并且租賃A 部分特許經營30 年。

可以看到,若不捆綁土地資源進行綜合開發和運作,即便北京4 號線這樣一個一線城市主要客流走廊的地鐵PPP 項目,也僅能解決政府約30% 的資金問題。香港、日本等海外成功經驗已經表明,TOD 是城市發展的必選項,而捆綁土地進行公私合作開發(我們稱之為TOD PPP),則是提高PPP 項目盈利能力、實現政府和社會投資人共贏的有力保證。

我國在當前軌道交通與新型城鎮化快速發展的需求下,在新常態要求的節約集約、提升質量和效率的發展模式中,以及倡導投融資改革的形勢下,TOD PPP 有著極為廣闊的前景。但作為跨界多專業整合的項目,其復雜程度和敏感性都遠遠超出單純基礎設施項目,發展過程必定充滿曲折和挑戰,有許多待深入研究、探索和突破的地方需要我們未雨綢繆。目前,雖然我國正處于PPP 的熱潮,但相關的法律法規、體制機制、操作辦法、以及知識和人才儲備都嚴重不足。TOD 是準公共產品和商業房地產開發的混合體,除了擁有所有PPP 項目的共同問題以外,還要特別研究以下幾方面的特殊問題。

◆ 政策適用——TOD 模式的關鍵理念就是將站點周邊地區的房地產開發權整合到軌道交通項目中去,從而使得項目最大程度地享受到土地升值帶來的利益。但目前,無論是土地政策還是PPP 的相關政策法規,都不支持這種性質、功能和利益交叉復合的產品。因此,一方面要積極探索體制機制和政策法規的改革創新之路,促進TOD 的增值和PPP 模式的實現;另一方面,又要謹慎行事,隨著相關條件的成熟和健全逐步放開,以避免因缺乏專業性和游戲規則造成的資源浪費或國有資產流失。

◆ 規劃調整——不同于單純的基礎設施項目和房地產項目,TOD 最大的價值在于軌道交通帶來的開發能級和土地價值的提升,但到底能提升多少(亦即TOD 項目的真正價值)在起初是不明確的,需要進行深入的市場分析、整合規劃設計和開發方案研究才能知曉,然后再把相關成果落實到項目的規劃指標中去。這種規劃研究和調整需要相應的法規、程序、時間、經費、參與方和協調機制來匹配方能實現,目前的體制機制有諸多掣肘。

◆ 合作機制——在TOD PPP 項目中,政府承擔的城市與軌道方面的公益性和長期責任較多,而社會資本則更多考慮房地產開發和特許經營期內的回報,這種不同的利益主體和利益述求,使得TOD PPP 項目在財務測算、責任劃分、利益分享和風險分擔方面的復雜程度遠遠超出單純的基礎設施或者房地產開發項目。

◆ 監管措施——TOD PPP 模式要求把土地開發與軌道交通項目打包,某種意義上是可以說是一種定向的土地財政,如果監管不力,可能會滋生新的暗箱操作和腐敗。對此,需要有專門的制度和機構,來規范和監管相關運作。

◆ 管理水平——目前有的地方政府把PPP 看作為一種融資模式,而社會資本僅追求短期回報,已經出現了不少帶著PPP 帽子做BT 的項目。對于關系到重大民生、運營維修成本高的軌道交通項目,必須尤其關注項目的長期效益,政府/ 軌道公司應該考慮逐步加大持有型物業的比例,學習軌道和物業的精細化運營管理,真正實現全項目生命周期的成本效益最優。

五、結語

TOD 作為一種公共交通導向、以人為本及對土地高效利用的城市發展模式,是新常態下的必然選擇,而以投融資為導向的TOD 研究,則是開啟通往軌道交通和新型城鎮化可持續發展之門的金鑰匙。西南交通大學(上海)TOD 研究中心,旨在以TOD 全項目生命周期的最優成本效益為出發點、以投融資為切入點,研究TOD 全產業鏈的解決方案,打造政、產、學、研、金、用一體化的聯動平臺。愿與有識之士一起為我國的TOD事業奮斗與貢獻!

參考文獻(References):

[1] “The PPP process is not just about transactions: a PPP is a marriage, not a wedding ceremony”?Edward Farquharson,E.R.Yescombe & etc., from the PPIAF report. HOW TO ENGARE WITH THE PRIVATE SECTOR IN PPPs INEMERGING MARKETS

(本文已收入《第二屆軌道交通TOD 投融資模式研討會論文集》)

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